§3. Анализ нормативных документов Европейского Союза

Европейский союз - это уникальное экономическое и политическое объединение 27 европейских стран, которое возникло на основе договора, подписанного главами государств и правительств 12 государств в 1992 г. в Маастрихте. Главной целью создания ЕС является образование единого защищенного экономического и валютного пространства без внутренних границ.

Миграционная политика Европейского союза является одним из основных элементов обеспечения общеевропейской безопасности. Правительства стран ЕС создают и совершенствуют правовую базу в области миграционной политики; законодательную базу по вопросам перемещения лиц внутри и за пределами европейского пространства и межгосударственного кадрового обмена, а также в области незаконной миграции; разрабатывают общую политику по предоставлению убежища и контролируют исполнение уже существующих нормативных актов.

Формирование миграционной политики ЕС начинается с экономической интеграции и создания общего рынка, который, согласно п. «с» ст. 3 Римского договора об образовании ЕЭС 1957 г. основывается на устранении между государствами-членами препятствий свободному движению лиц, услуг и капиталов25, что более подробно описывается в ст. 48-58. Данные статьи договора гарантируют свободное передвижение трудящихся внутри Сообщества, принятие особых мер в области социального обеспечения, которые необходимы для осуществления свободного движения трудящихся, а также устранение ограничений на свободу жительства и экономической деятельности граждан какого-либо государства-члена на территории другого государства-члена в течение переходного периода26.

Отсутствие единых стандартов в сфере миграции и преобладание национальных интересов являлось главными проблемами выработки единой иммиграционной политики ЕС. Но, в 1992 г. был подписан Маастрихтский договор, который положил начало общеевропейскому сотрудничеству по миграции, включив иммиграцию в сферу межгосударственного сотрудничества: Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением (ст. 3 п. 2).27 Решения по этим вопросам принимались в Совете ЕС на основе единогласия (ст. 3).28

Отмену внутренних границ между государствами-членами закрепил Шенгенский договор 1985 года. Шенгенская зона - это территория, где действуют общие правила и процедуры в отношении выдачи краткосрочных виз, пограничном контроле и заявлений о предоставлении политического убежища для обеспечения свободы передвижение лиц внутри европейского пространства без нарушения законности и правопорядка.29

Амстердамский договор в 1997 года закрепил положения Маастрихтского договора о включении вопросов иммиграции в сферу межгосударственного регулирования. Ст. 2 Амстердамского договора посвящена общим вопросам миграции: долгосрочные визы и виды на жительство, воссоединение семей, условия въезда, пребывания и передвижения граждан стран по территории ЕС;30 а на основании Протокола №2 Шенгенские достижения стали составной частью правовой системы ЕС.31

15 и 16 декабря 1999 в г. Тампере проходил Саммит Европейского Совета, посвященный принятию решений Амстердамского договора, а именно концепции «европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка». В Заключения Саммита вошли следующие вопросы: раздельное рассмотрение вопросов по предоставлению убежища и иммиграции, партнерство со странами-поставщиками иммигрантов, создание единой системы предоставления убежища, эффективное управление иммиграционными потоками, справедливое отношение к гражданам третьих стран.32

Конституция Европейского Союза, принятая в 2004 г., также направлена развитие общей миграционной политики ЕС, на справедливое отношение к легально проживающим в государствах ЕС и борьбой с нелегальной иммиграцией. Ст. II-105 провозглашает право каждого гражданина свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, а также право на свободу передвижения и проживания, которая может предоставляться гражданам третьих стран, которые законно проживают на территории какого-либо государства-члена.33 Ст. II-78 гарантирует право на убежище «при соблюдении правил Женевской конвенции от 28 июля 1951 г. и Протокола от 31 января 1967 г. о статусе беженцев, и в соответствии с Конституцией».34

В 2009 г. вступил в силу Договор о ЕС в редакции Лиссабонского договора, согласно которому политика по вопросам границ, убежища и иммиграции относится к пространству свободы, безопасности и правосудия и регулируется на основании положений ст. 3 раздела I.35

За правовое регулирование въезда и пребывания в ЕС граждан третьих стран и беженцев в том числе, т. е. за внешнюю миграционную политику, отвечает, прежде всего, визовая политика ЕС. Она включает в себя, во-первых, Стокгольмскую программу 2009 г., в ст. «ACCESS TO EUROPE IN A GLOBALISED WORLD» которой говорится о необходимости оказывать содействие в законном доступе неграждан ЕС на территорию европейского пространства, параллельно принимать меры по борьбе с нелегальной миграцией и трансграничной преступностью и поддерживать высокий уровень безопасности. Укрепление пограничного контроля не должно препятствовать системе охране лиц, которые имеют на это право, а в особенности охране людей и групп, которые находятся в уязвимом положении. Здесь приоритет будет отдаваться тем, кто нуждается в международной защите и несовершеннолетним без сопровождения взрослых. Европейский Совет призывает к дальнейшему развитию интегрированного управления границами, в том числе и усилении роли ФРОНТЕКС (Европейского агентства по контролю на внешних границах) для того, чтобы оно могло эффективнее справляться с современными изменениями миграционных потоков.36 Во-вторых, визовая политика ЕС опирается на Визовый кодекс Сообщества от 13 июля 2009, в котором определены процедуры и условия выдачи виз. Данный документ внес некоторые визовые новеллы, а именно: единые для государств-членов ЕС правила рассмотрения заявлений, включая использование биометрических данных; размер визового взноса в 60 евро с перечнем условий его снижения или отмены; легализация сервисного сбора; обязанность консульств мотивировать отказ в предоставлении визы и возможность обжалования этого отказа.

Особое внимание в отношении пребывания граждан третьих стран на территории европейского пространства уделяется системе «Голубых карт». «Голубая карта» - проект Мануэля Боррозу, президента Европейской комиссии, который был реализован в Директиве 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы 23 октября 2007 г. В ст. 2 сказано, что под «Европейской голубой картой» понимается разрешение, содержащее надпись «Европейская голубая карта» и позволяющее его обладателю проживать и работать на территории государства-члена в соответствии с положениями настоящей Директивы. Обладателями голубой карты могут стать любые граждане третьих стран, которые обладают высокой профессиональной квалификацией.38 Согласно ст. 14, обладатели Европейской голубой карты пользуются равенством в правах с гражданами государства-члена, которое выдало Европейскую голубую карту. 39 Также, они наделяются дополнительными правами и возможностями, которые регулируются другими источниками законодательства ЕС. К ним относятся право осуществлять «семейное воссоедиенние» (ст. 18)40; право получить статус «долгосрочного резидента ЕС» по истечении пяти лет законного проживания (ст. 20 ).41

Таким образом, миграционная политика ЕС формируется, исходя из факта неизбежности роста миграционных процессов и выгод, которые мигранты могут принести себе и ЕС. Европейский Союз всегда стремился к интеграции своей миграционной политики, которая бы учитывала все ее аспекты и тесные контакты со странами происхождения и транзита мигрантов. Главным принципом миграционной политики ЕС признается наделение мигрантов такими правами и обязанностями, которые бы уравнивали их в правах и обязанностях с гражданами ЕС. Особое внимание Европейский совет уделил проблеме интеграции миграционной политики в отношении третьих стран в общую внешнюю политику ЕС. Четко продуманный и сбалансированный подход к устранению проблемы нелегальной миграции должен стать долгосрочной задачей ЕС, по мнению Европейского Совета.