Основные среднегрупповые показатели местных систем различного функционального типа

Далее в ГСКТО была поставлена задача увязать развитие местных систем в рамках 19 сформировавшихся и формирующихся территориально-производственных комплексов, выделенных учеными республики в процессе разработки схем развития и размещения производительных сил в конце 1970-х – начале 1980-х гг. и названных своеобразными социально-экономическими регионами (см. предыдущую лекцию).

По существу в ГСКТО были интегрированы экономические, социальные и экологические критерии районирования, и в результате на территории Беларуси было выделено 20 территориальных комплексов (социально-эколого-экономических регионов) во главе с 20 наиболее крупными хозяйственными центрами (см. рис. 5).

Рис.5. Схема комплексного социо-эколого-экономического районирования Беларуси (ГСКТО БССР).

Социально-экономические связи центров: 1 – зоны повседневных связей; 2 - зоны устойчивых связей; 3 – зоны преимущественного влияния; 4 – границы территориальных комплексов.

В составе каждого из 20 территориальных комплексов (ТК) было сгруппировано по 18 – 20 местных систем различного функционального типа (промышленных, сельскохозяйственных, природных и т.д.) таким образом, чтобы средние показатели уровня развитости каждого ТК приближались к средним показателям по республике. Благодаря сочетанию в каждом ТК разнотипных местных систем достигалась экономическая, экологическая и социальная сбалансированность развития его территории. При этом объективно формирующиеся границы ТК не всегда совпадали с административными границами областей.

На основе анализа системы показателей, характеризующих уровень социо-эколого-экономического развития каждого из 20 ТК, были разработаны их типология и направления повышения степени комплексности, социальной, экономической и экологической эффективности для каждого типа. В частности, анализировались следующие 16 показателей: плотность населения, удельный вес городского населения, удельный вес центра в общей численности населения, доля в общей численности производственного персонала занятых в промышленности и занятых в сельском хозяйстве, индекс экологического состояния относительно среднереспубликанского уровня (поверхностного покрова, водных ресурсов, воздушного бассейна), уровень обеспеченности жильем, уровень обеспеченности жилого фонда инженерным оборудованием (централизованным отоплением, горячим водоснабжением, водопроводом, канализацией), количество объектов обслуживания, плотность дорог с твердым покрытием, плотность линий пассажирского транспорта. В результате были выделены 3 группы ТК по степени социально-экономической развитости и выработаны рекомендации по повышению уровня их комплексности.

К первой группе наиболее развитых (группа А) отнесены 6 ТК: Минский, Витебский, Гомельский, Могилевский, Брестский, Гродненский. Они охватывают 36 % территории Беларуси и концентрируют около 54 % ее населения (5382 тыс. чел. по состоянию на 1985 г.). Учитывая, что для данных ТК характерны самая высокая в республике степень хозяйственной освоенности территории, высокая антропогенная нагрузка на природную среду и их низкая в связи с этим экологическая емкость, по отношению к ним рекомендовались более сдержанные темпы роста. После 2000 г. предусматривалась стабилизация их населения, и даже сокращение.

К второй группе по степени сформированности (группа Б) отнесены 11 ТК: Барановичский, Борисовский, Оршанский, Молодечненский, Пинский, Лидский, Бобруйский, Мозырский, Слуцко-Солигорский, Полоцко-Новополоцкий, Жлобинский. На их долю приходится 51 % территории Беларуси и 40 % населения. Комплексы этой группы должны получить ускоренные темпы развития главным образом за счет наращивания промышленного, научно-технического и социального потенциала их центров, чтобы последние могли стать многофункциональными центрами. Структурно-отраслевые сдвиги должны идти в направлении от современного преобладания природно-ориентированных отраслей (пищевой, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей промышленности, промышленности стройматериалов) к отраслям, ориентирующимся на социально-экономические факторы размещения (легкой промышленности, машиностроения). В сельском хозяйстве тех ТК, где трудообеспеченность ниже 9,3 чел. на 100 га сельхозугодий, предлагалось стабилизировать численность работающих в сельском хозяйстве путем увеличения капитальных вложений в развитие социальной инфраструктуры сельской местности.

Третья группа (группа В) – это 3 потенциальных ТК: Глубокский, Житковичский, Кричевский. На них приходится 13 % территории Беларуси и около 6 % населения (570 тыс. чел.). Ставилась задача всемерного развития центров этих систем на основе размещения новостроек. Быстрый прирост их населения возможен только за счет миграционного притока из других ТК, главным образом из комплексов группы А.

При условии выполнения предложенной программы развития 20-ти ТК и 388 местных территориальных систем, разработанный проект территориальной организации хозяйственного комплекса республики должен был обеспечить: равномерное развитие (выравнивание и полное использование) народнохозяйственного потенциала всех территорий республики; сокращение количества районов, где характерна депопуляция населения; интенсификацию общественного производства; рационализацию природопользования; комплексное решение жилищной проблемы для города и села; повышение транспортной доступности мест приложения труда, учреждений бытового и культурного назначения.

Для реализации этих возможностей и управления процессом совершенствования территориальной организации было предложено также реорганизовать административно-территориальное устройство республики – упразднить области, сельские, горпоселковые, городские советы и перейти на двухзвенное АТД: 20 округов и 388 районов (см. лекцию 1, часть 1). Однако административно-командная система хозяйствования и преобладание ведомственного подхода к размещению производства, а затем чернобыльская катастрофа, изменение социально-экономической ситуации в связи с распадом СССР, последовавший кризис переходного периода не позволили реализовать комплексный подход к социально-эколого-экономическому развитию объективно сформировавшихся и формирующихся внутриреспубликанских территориальных систем в зонах влияния 20 крупнейших центров.

В современных условиях, когда в стране на постоянной основе разрабатываются Национальная стратегия устойчивого развития на 15-летний период (как узаконенный долгосрочный прогноз), кратко- и среднесрочные прогнозы и программы развития республики, ее областных регионов и г. Минска, в социо-эколого-экономическом районировании вырисовывается актуальное направление – типология административных районов (являющихся базовым уровнем управления территориальным развитием) по уровню, устойчивости, проблемности их социально-экономического развития, а также по их конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности.

Об этом свидетельствуют и обновленная после корректировок ГСКТО Республики Беларусь (одобрена Советом Министров в 2000 г.), и предлагаемые учеными (экономистами и экономико-географами) варианты типологий областей и административных районов республики по различным критериям устойчивости, развитости, комплексности и перспективности развития. Так, обновленная ГСКТО (2000 г.) предусматривает обеспечение устойчивого развития республики на макро-уровне на основе концепции поляризованного территориального развития страны – формирования урбанизированного (экономического) каркаса и уравновешивающего его экологического каркаса. Для этого все административные районы исходя из доминирующей функции, определенной развитием планировочного (урбанизированного и экологического) каркаса и территориальным зонированием, отнесены к одному из 4-х типов регионов: урбанизированным (А. Минского региона, Б. Влияния опорных городов); сельскохозяйственным (А. С высоким агроресурсным потенциалом, Б. С низким агроресурсным потенциалом); природным (А. С крупными природными комплексами, Б. С высоким туристско-рекреационным потенциалом); особым (см. табл. 17, часть 1). Для всех функциональных типов и подтипов регионов предложена дифференцированная стратегия их развития. Необходимо отметить, что данная типология близка к экономико-географической типологии административных районов И.И. Пирожника (см. лекцию 19).

Таким образом, в новой ГСКТО, как и у И.И. Пирожника, первичной ячейкой (т.е. на микро-уровне) планировочного районирования является административный район, а не более мелкая МТХС (как было в прежней ГСКТО). Роль внутриреспубликанских территориальных систем мезо-уровня (которых в прежней ГСКТО было 20) отводится шести областным регионам. Система расселения имеет также три иерархических уровня: макро-уровень (национальный), мезо-уровень (областной) и микро-уровень (районный), что в совокупности должно обеспечить удобный доступ (в пределах одного часа) всему населению к местам приложения труда и объектам социальной инфраструктуры. Предусматривается упорядочение границ административных образований на региональном и местном уровнях (областей и районов).

С критикой новой ГСКТО, в частности, того обстоятельства, что в ней не выделяются, как прежде, внутриреспубликанские ТК мезо-уровня (в этой роли используются области), и с обоснованием целесообразности осовремененного социально-эколого-экономического районирования с выявлением зон тяготения крупнейших хозяйственных центров страны активно выступает Г.В. Ридевский. Он считает, что административные районы действительно является оптимальной единицей для социально-эколого-экономического районирования, так как это административно управляемые территории базового уровня и по ним логично получать оперативную информацию о проблемах социально-экономического, демографического и экологического развития регионов. В то же время, по расчетам Г.В. Ридевского, административные районы в подавляющем большинстве не способны служить целям устойчивого развития, так как не обладают высокой сбалансированностью (комплексностью) ресурсного потенциала и не способны решать стоящие перед ними проблемы самостоятельно, а областные регионы представляют собой достаточно случайные конгломераты социально-эколого-экономических регионов. Поэтому в пределах страны необходимо выявить, как и в прежней ГСКТО, конкретные территориальные системы, в границах которых возможно воспроизводство и обеспечение относительно высокой сбалансированности экономического, демографического и экологического потенциалов территории. Используя метод моделирования – представления административных районов в виде графических моделей – геотрионов (трехкомпонентных территориальных систем: природа – хозяйство – население) и ограниченную статистическую информацию (три доступных исходных показателя), Г.В. Ридевский оценил демографический, экономический и природно-ресурсный потенциал всех административных районов, а затем – уровень сбалансированности их ресурсного потенциала. На этой основе, применив метод узлового районирования, он разработал схему социально-эколого-экономического районирования Беларуси, выделив 15 социально-эколого-экономических районов (СЭЭР), объединяющих каждый от 4-х (Пинский СЭЭР) до 21 (Минский) административных районов вокруг района – центра поляризации СЭЭР (рис. 6).

Это районирование близко по критериям к районированию в ГСКТО 1980-х гг., но все же отличается от него и методикой разработки (упрощенным набором показателей) и результатами. Так, здесь отсутствуют 5 территориальных комплексов из 20-ти, выделенных в ГСКТО: Молодечненский, Борисовский, Житковичский, Глубокский и Жлобинский. Два первых комплекса включены в состав Минского СЭЭР. Жлобинский – в состав Бобруйского СЭЭР. Глубокский и Житковичский – разделены соответственно между Минским и Полоцким, Солигорским и Мозырским СЭЭР, т.к. они за прошедшие 15 лет так и не сформировались. Г. В. Ридевский считает, что выделенные СЭЭР можно рассматривать как потенциальные административно-территориальные единицы, способные обеспечить устойчивое развитие регионов страны. Из 15 выделенных СЭЭР – 10 можно отнести к районам комплексного (сбалансированного) социально-экономического и экологического развития, а Минский, Гомельский, Полоцкий, Мозырский и Кричевский – к районам острой диспропорциональности социально-экономического и экологического развития.

1. – Административные районы. 2. - Социально-эколого-экономические районы. 3. - Центры социально-экономических районов. 4. - Важнейшие субрегиональные центры

Рис. 6. Социально-эколого-экономическое районирование Республики Беларусь

Несмотря на явную упрощенность использованной методики, подход к социо-эколого-экономическому районированию как средству обеспечения устойчивости развития регионов страны и выделения проблемных регионов разного таксономического уровня для эффективного регионального управления следует считать весьма перспективным.

Особо следует подчеркнуть перспективность проблемного районирования, которое не предполагает сплошного генерального районирования страны, а является избирательным (селективным). Его цель – выявление проблемных регионов, оценка степени их проблемности для разработки на этой основе дифференцированной региональной политики, приоритетности и направлений государственной помощи этим регионам в решении их проблем.

Проблемное районирование, типология районов (регионов) по их проблемности стали очень злободневными темами в постсоветских и постсоциалистических странах, переживших или переживающих кризис переходного периода. Резкий спад производства, высокая инфляция и другие процессы, связанные с распадом СССР и изменением экономической модели, по-разному проявились в разных регионах и привели к углублению экономических, социальных и экологических различий между ними, к возникновению очагов социальной напряженности, появлению депрессивных, конфликтных, бедствующих и прочих регионов. Особенно актуальна эта тема в России с ее обширной территорией, 89 субъектами федерации и резкими региональными контрастами.

Типология регионов по характеру и степени их проблемности актуальна и для Беларуси. Хотя она не имеет ни обширных пространств, ни столь резких территориальных контрастов как Россия, однако без типологических подходов к развитию даже 15 – 20 внутриреспубликанских ТК (регионов, округов), а тем более 400 предполагаемых административных районов (см. лекцию 1, часть 1) трудно осуществлять индикативное территориальное планирование, регулирующее региональную инвестиционную, налоговую, финансовую, социальную и экологическую политику.

Тема проблемного районирования, разрабатывающаяся в зарубежных странах с 1930-х гг., в годы развития Беларуси в составе СССР звучала только как наличие диспропорций в региональном развитии и необходимость их устранения при помощи рационального размещения производства. В современном понимании проблемные регионы – это территории с кризисной, напряженной, неблагоприятной, острой ситуацией в социальной, экономической либо экологической сферах. Они могут быть выделены по различным критериям как в границах действующего АТД, так и охватывать часть одного или несколько административно-территориальных подразделений.

В 1980-х гг., т. е. до начала переходного периода, в условиях Беларуси по характеру проблем развития можно было выделить 4 типа проблемных регионов:

• Регионы с чрезмерной территориальной концентрацией производства и населения (в зарубежной региональной экономике их называют «перегретыми»). Это крупнейшие промышленные центры: Минск, Гомель, Витебск, Могилев, по отношению к которым проводилась официальная политика сдерживания, ограничения их роста. Например, запрещалось строительство новых и расширение действующих промышленных предприятий, которые не связаны непосредственно с обслуживанием населения данных городов. Разрабатывались и иногда реализовывались программы вывода за черту города экологически вредных производств. Лимитировалась численность работающих на предприятиях и вводилась плата за привлечение трудовых ресурсов извне.

• Регионы с неблагоприятной экологической ситуацией. К этому типу, например, относились Солигорский промышленный узел и крупнейшие центры химической и нефтехимической промышленности: Новополоцк, Светлогорск, Могилев, Гродно, Гомель. Для крупнейших загрязнителей окружающей среды этих регионов за счет средств соответствующих министерств и ведомств разрабатывались технико-экономические обоснования, схемы, проекты, меры по уменьшению отрицательного воздействия на природу, другие отрасли хозяйства и здоровье населения. Правда, в большинстве случаев эти проекты и мероприятия не реализовывались.

• Регионы, требующие комплексного освоения их природно-ресурсного потенциала. Классическим примером регионов данного типа может служить Белорусское Полесье, для которого усилиями многих научных и проектных организаций, начиная с 1939 г., периодически разрабатывались и в определенной мере реализовывались (нередко с негативными экологическими последствиями) технико-экономический доклад, схемы и проекты сначала осушения и освоения земель Полесской низменности, потом – мелиорации и рационального использования земель, затем – комплексного использования природных ресурсов и развития производительных сил и наконец – целевая комплексная программа развития и размещения производительных сил Полесья.

• Регионы с недостаточным (низким) уровнем промышленного развития. К их числу относились менее индустриализованные западные Брестская и Гродненская области, а также большое количество малых и средних городов республики, не имеющих прочной социально-экономической базы для развития. По отношению к этим регионам проводилась политика «подтягивания» к уровню более индустриализованных восточных областей республики и крупнейших центров. В частности, в пятилетних планах для западных областей предусматривались более высокие темпы развития, чем для восточных. В каждой пятилетке определялись малые и средние города, в которых промышленное строительство должно было вестись в первую очередь. Для всех малых и средних городов был разработан каталог промышленных площадок с оценкой затрат на их освоение; в них активно размещались филиалы крупных промышленных предприятий республики.

После чернобыльской катастрофы на территории Беларуси появился новый, ранее неведомый тип проблемных регионов – регионы экологического бедствия – территории, загрязненные в разной степени радионуклидами. Были выделены зоны отчуждения, первоочередного и последующего отселения, районы с постоянным и периодическим радиологическим контролем. Для решения только текущих проблем этих регионов, охватывавших 23% территории республики и 20% ее населения, ежегодно направлялось до 20% бюджетных средств.

Побочным следствием чернобыльской катастрофы можно считать появление еще одного проблемного региона – Белорусского Поозерья. Вывод из сельскохозяйственного оборота более 264 тыс. га радиоактивно загрязненных земель потребовал компенсационного освоения мелиоративного земельного фонда в «чистых» районах республики, т.е. в Витебской области. А это – Белорусское Поозерье, которое является, во-первых, очень уязвимым, уникальным природным озерно-лесным комплексом, а во-вторых, единственным оставшимся вне радиационного поля и в связи с этим перспективным рекреационным ресурсом Беларуси. Поэтому освоение природно-ресурсного потенциала Белорусского Поозерья возможно только после разработки научно обоснованной целевой комплексной программы и жесткого контроля за ее реализацией. Иначе возможны повторение экологической трагедии Полесья и утрата невозобновимого национального достояния.

Общеэкономический кризис и социально-экономические последствия распада в 1991 г. Союза с особой силой проявились в уже названных проблемных регионах. Так, увеличился разрыв в уровнях социально-экономического развития западных и восточных областей, крупных, средних и малых городов. Остались нерешенными экологические проблемы центров химической и нефтехимической промышленности. В катастрофическом состоянии находятся мелиоративные системы Полесья и не востребован его природно-ресурсный потенциал. Все больше из-за нехватки средств обостряется проблема социально-экономической и экологической реабилитации радиоактивно загрязненных территорий.

На этот неблагоприятный фон проблемных регионов наложились новые проблемы переходного периода и появились новые типы проблемных регионов, например, с высоким уровнем безработицы, а значит – с высокой социальной напряженностью. При среднем по Беларуси уровне безработицы около 3% в этих регионах ее официальный уровень может превышать 10%, а скрытая безработица – более 50%. Такая бедственная ситуация возникла в тех промышленных центрах (это, как правило, средние и малые города), где размещены предприятия военно-промышленного комплекса (ВПК) и другие специализированные предприятия, работавшие на весь Союз и ввозившие сырье, материалы, узлы, детали из-за пределов республики. В современных условиях продукция таких предприятий либо вовсе не нужна из-за демилитаризации экономики, либо не выдерживает конкуренции на внешних рынках из-за высоких затрат на импорт сырья, материалов и т.п., а на внутреннем рынке в большом количестве не требуется. Типичными представителями проблемных городов этой категории могут служить Сморгонь и Вилейка.

К проблемным по уровню безработицы относятся и бывшие военные городки, оставшиеся без градообразующей базы после вывода военных подразделений в Россию. Но здесь к безработице добавляются специфические проблемы использования оставленных без хозяина основных фондов, а также экологические. О масштабности этого типа проблемных регионов говорит тот факт, что на начало 1992 г. в Беларуси размещалось 698 военных городков.

Новыми проблемными регионами в связи с распадом СССР стали приграничные территории. Беларусь имеет границу с пятью суверенными государствами общей протяженностью 2926 км. Проблемность развития западных приграничных районов заключается, с одной стороны, в резком обрыве сложившихся повседневных и периодических социально-бытовых, культурных, трудовых связей территорий, граничащих с Латвией и Литвой; с другой – в усилении торговых, хозяйственных и социально-культурных связей с Польшей в результате установления безвизового пересечения границы. Изменились, хотя и не столь очевидно, условия социально-экономического развития районов, граничащих с Украиной и Россией. В целом же приграничные районы Беларуси приобрели новые перспективные функции по обслуживанию транзитных потоков грузов и пассажиров на оживленных магистралях с востока на запад и с севера на юг, а также благоприятные возможности для создания на своей территории свободных экономических зон, совместных предприятий, эффективного международного сотрудничества в рамках создаваемых еврорегионов.

В Беларуси переходного периода в официальных документах термин «проблемные регионы» впервые использован в «Основных направлениях социально-экономического развития Республики Беларусь на 1996-2000 годы» в разделе 10. «Региональная политика»: «Объектами особого внимания со стороны государства станут проблемные регионы, которые выделяются специфическими природными, социально-экономическими и экологическими условиями. К их числу отнесены территории, подвергшиеся загрязнению радионуклидами в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС; Белорусское Полесье, Белорусское Поозерье, Минский столичный округ, Солигорский промышленный регион, Новополоцкий промышленный узел; районы, граничащие с Польшей, республиками Балтии, Украиной, Российской Федерацией; депрессивные регионы, к которым следует отнести прежде всего районы с низким экономическим потенциалом, а также имеющие градообразующие предприятия, находящиеся на стадии банкротства, и высокий уровень безработицы». В «Основных положениях программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы» также предусматривается «государственная поддержка проблемных регионов», но без конкретного их перечня, за исключением выделения в самостоятельный раздел проблемы преодоления последствий чернобыльской катастрофы.

Необходимо отметить, что по большому счету вся Беларусь сегодня является проблемным суперрегионом, на ее территории практически нет беспроблемных регионов, а есть регионы с различной степенью проблемности по тем или иным параметрам и с различной значимостью этой проблемности для страны в целом. Поэтому проблемное районирование требует прежде всего четкого определения понятия “проблемный регион”, указания на конкретный критерий или совокупность критериев с научным обоснованием используемых показателей. В направлении выработки критериев оценки проблемности и типологии проблемных регионов белорусскими экономико-географами сделаны только первые шаги, хотя выявлению особенностей развития регионов, выделяющихся комплексом специфических природных, экологических и социально-экономических показателей и требующих государственной поддержки в решении их проблем, они уделяли и уделяют большое внимание. Например, рассмотрены проблемы трансформации отраслевой и территориальной структуры хозяйства в связи с последствиями чернобыльской аварии, проблемы рационального природопользования в Белорусском Поозерье, социально-экономические аспекты комплексного использования природных ресурсов Полесья и др. В последнее время, продолжая развивать идеи И.И. Пирожника об экономико-географической типологии административных районов страны, Г.В. Ридевский сделал попытку на основе использования ограниченной информации и упрощенных расчетов дать типологию административных районов Беларуси по проблемности их развития. Хотя сам автор оговаривается, что для более точной типологии нужны дополнительные исследования, тем не менее к относительно благополучным по его расчетам можно отнести 4 области, 50 районов (42% всех районов), к проблемным – 2 области, 68 районов, в том числе: с проблемами социально-экономического характера – 39 районов (33,1% всех районов), с экологическими проблемами – 2 области, 22 района (18,6% всех районов), с комплексом социально-экономических и экологических – 7 районов (5,9% всех районов).

Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать вывод о существенных различиях в обеспечении устойчивого развития регионов Беларуси и об объективной необходимости обоснованной региональной политики государства, нацеленной на помощь в решении тех региональных проблем, которые имеют общереспубликанскую значимость, могут повлиять на устойчивое развитие республики в целом и не могут быть решены усилиями самих регионов. Важность выработки и реализации оптимальной региональной политики государства на современном этапе подчеркнута в Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь до 2020 г., в которой, наряду с разделом «Программы устойчивого развития регионов», есть раздел «Развитие проблемных регионов. Преодоление последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС».

Учитывая специфику развития проблемных регионов, в следующем разделе курса лекций, посвященном характеристике регионов, будут кратко охарактеризованы и возможные пути решения важнейших региональных проблем.