4.1.1. Региональная политика

Россия уникальная страна во многих отношениях.

Сохранение этой уникальности, дальнейшее развитие России по пути строительства рыночной экономики, сохранение и укрепление страны как единого федеративного государства требуют проведения соответствующей региональной политики. Региональная политика является составной частью общегосударственной политики в области экономического и социального развития страны.

Региональная политика – это комплекс законодательных, административных, экономических, социальных и природоохранных мероприятий, направленных на более рациональное размещение производительных сил и выравнивание уровней жизни людей, это взаимоотношения центральной власти с регионами на различных этапах развития страны.

Так, на этапе планового ведения хозяйства важнейшей внутриполитической задачей являлось ускоренное развитие производительных сил восточных районов. При решении этой задачи регионы фактически были отстранены от принятия хозяйственных решений. Система принудительной зависимости регионов от центра, основанная на государственной собственности, жесткой вертикали управления и контроля за всеми сферами жизни в регионах, привела к территориальной диспропорции в хозяйстве, социальной сфере, к чрезмерной концентрации производства, узкой специализации регионов, к дальним нерациональным перевозкам, к существованию моногородов (закрытие города, угольные поселки, поселки горнодобывающих отраслей, где большая часть населения зависит от функционирования одного предприятия) и в целом к нерациональному территориальному разделению труда.

Трансформация экономической и политической системы в стране создала качественно новую ситуацию для региональной политики. Проведение новой региональной политики осуществляется в условиях перехода от государственного централизованного управления к государственному регулированию, при широком внедрении рыночных отношений, в условиях перераспределения собственности и прав распоряжения природными ресурсами, децентрализации и демилитаризации хозяйства, участия иностранного капитала в развитии экономики страны и отдельных регионов, в условиях возрастания общественного мнения.

Региональная политика должна учитывать специфику регионов, развитие местного самоуправления, предпринимательства, различия хода экономических преобразований в регионах. Для отдельных регионов необходима разработка государственных программ и их финансирование.

Как показал опыт, и стартовые условия проведения реформ, и их ход, и результаты реформирования были различны по регионам. Региональная политика в новых условиях строится на основе равноправия регионов во взаимоотношениях между самими регионами, четкого разделения прав и обязанностей центра и регионов, децентрализации государственной власти, распределения ее между Федерацией и ее субъектами, передачи полномочий регионам, которые они в силах реализовать, не нанося ущерба единству страны, и т.д. В целом региональная политика в новой России должна основываться на принципах партнерства. Федеральная власть при этом должна обеспечить стабильную политическую, экономическую и социальную обстановку в стране и способствовать более тесному взаимодействию регионов.

Огромные различия в экономических, природно-географических, социальных, демографических, экологических и в других условиях регионов должны исключить унифицированный подход и должны требовать проведения гибкой региональной политики с учетом особенностей каждого региона. В то же время необходимы меры по пространственной интеграции экономики России, проведению жесткой федеральной налоговой политики, укреплению общероссийского рынка.

Различия российских регионов по всем условиям развития и федеративное устройство страны требуют разумного сочетания регионализации и интеграции.

Суть регионализации состоит в учете специфики регионов, в переносе ряда реформ на региональный уровень, представлении прав в необходимом объеме регионам, разработке специальных программ для регионов с особыми условиями развития.

Интеграция предполагает стабильное развитие интегрирующих отраслей (топливно-энергетического, магистрального транспорта, связи, водных систем и т.д.); совершенствование механизма вертикальных и горизонтальных взаимодействий субъектов Федерации; проведение единой внешнеэкономической политики, то есть создание для всех регионов единых условий для выхода на внешние рынки и т.д.

Основными целями региональной политики являются: обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма, создание единого экономического пространства; обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, устанавливаемых Конституцией, независимо от экономических возможностей регионов; выравнивание условий социально-экономического развития регионов; предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; максимальное использование природно-климатических особенностей регионов; становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Правовой базой проведения региональной политики является Конституция Российской Федерации. Она создает предпосылки для проведения новой региональной политики и развития экономики регионов путем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Так, статья 71 Конституции устанавливает предметы ведения собственно Федерации, статья 72 определяет предметы совместного ведения Федерации и регионов, а статья 73 определяет полномочия регионов (субъектов РФ).

К ведению РФ отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился.

Перечень предметов ведения Российской Федерации можно представить семью основными группами.

К первой группе относится защита Конституции и ее конституционных основ и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением. Это важнейшие положения. Именно право на установление федеральной Конституции и принятие федеральных законов определяет Российское государство как государство суверенное. Сюда же относятся вопросы федеративного устройства и территории, в том числе определения статуса, то есть правового положения, защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа – все то, что обусловлено территориальным верховенством нашего государства.

Ни одно государство не может обходиться без государственных органов, определения порядка их формирования. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных органов все трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), порядка их организации, деятельности и формирования, а также федеральная государственная служба.

Вторая группа предметов ведения РФ обусловлена признанием человека высшей ценностью нашего общества. Человек создал общество, науку, искусство именно для своего блага. И государство, также созданное человеком, обязано обеспечивать человеку и гражданину условия для его существования и развития как члена общества и как личности. Исходя именно из этого, к ведению РФ отнесено регулирование и защита прав и свобод человека, прежде всего, конечно, тех, которые указаны в самой Конституции и общепризнаны в международных документах, вопросы гражданства РФ и защита прав национальных меньшинств.

В третью группу предметов ведения РФ входит установление правовых основ единого общефедерального рынка, в частности финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы и федеральные фонды регионального развития.

Четвертую группу предметов ведения РФ составляют вопросы собственности и управления. Сюда относятся, прежде всего, федеральная государственная собственность и управление ею, а также федеральные энергетические системы, ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения и т.д.

Управление любым государством – дело сложное, требующее не только анализа текущего момента, но и составления прогнозов. Как правило, во всех государствах существуют органы, занятые таким анализом и прогнозами. Это особенно важно для Российского государства, переживающего трудности, естественные для периода перехода к рыночной экономике. Кроме этого, наше государство характеризуется разнообразием природных условий, этнического состава населения. Именно поэтому к ведению Федерации отнесено установление основ федеральной политики и федеральной программы в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития России. Это пятая группа предметов ведения Федерации.

Шестая по счету, но одна из самых существенных, группа предметов ведения РФ охватывает полномочия, связанные с оборонной и внешней политикой государства. Это оборона и безопасность, включая оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов и т.п., а также производство наркотических средств и порядок их использования, внешняя политика и международные отношения, международные договоры, вопросы войны и мира и внешнеэкономические отношения.

Последнюю, седьмую группу предметов ведения РФ составляют отрасли законодательства, которые обеспечивают равенство всех граждан независимо от места их проживания и национального происхождения. Это уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.

Помимо этих основных вопросов, отнесенных к ведению РФ, следует отметить, что только РФ устанавливает стандарты и эталоны, систему исчисления времени, официальный статистический и бухгалтерский учет и т.д.

К совместному ведению РФ и ее субъектов отнесено то, что не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Так, например, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе прав национальных меньшинств и малочисленных народов, являются обязанностью прежде всего РФ. В полной мере они не могут быть обеспечены без участия субъектов Федерации, в которых, в частности, входят национальные меньшинства и малочисленные народы. Ведь только на месте можно четко определить границы территорий, на которых определенные этносы занимаются традиционной хозяйственной деятельностью, и взять под охрану их исторические памятники.

Совместное ведение означает совместную деятельность и ответственность РФ и ее регионов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. Предметы ведения целесообразно рассматривать по группам, объединяющим близкие по содержанию понятия.

К первой группе предметов совместного ведения следует отнести все то, что направлено на обеспечение единства РФ и управление ею в интересах всего ее многочисленного народа. Это, прежде всего, обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Естественно, что без такого соответствия основополагающих правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации нельзя достигнуть равноправия граждан, а следовательно, и единства народов, населяющих нашу страну.

Предусмотрено совместное установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Эта правовая норма не препятствует возможности установить в каждом субъекте Федерации и даже на каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такую систему органов, которая наиболее привычна населению. Но вместе с тем она обязывает учесть и факторы, существенные для всего населения России. К ним относятся, например, необходимость поддержания связей с вышестоящими государственными органами, с органами государственной власти соседних территорий, учет потребностей общефедеральных средств связи и путей сообщения и т.п. К совместному ведению отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

Отдельным местностям и даже регионам помощь ее соседей или Федерации в целом нередко бывает необходима при катастрофах, стихийных бедствиях и эпидемиях. Именно поэтому к совместному ведению субъектов Федерации и самой РФ отнесены осуществление мер по борьбе с указанными выше явлениями и ликвидация их последствий.

Вторая группа совместных полномочий охватывает защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др. В реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и региональные. Кроме того, нельзя не учитывать, что субъекты Федерации ближе к специфическим нуждам малочисленных народов и национальных меньшинств и подчас именно они могут лучше выбрать средства, которые неотложны и необходимы для поддержания и развития меньшинств и малочисленных народов. Такие меры, разумеется, могут предприниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и гражданина актами РФ на основе общепризнанных норм международного права.

Защита прав человека и гражданина – процесс многогранный. Поэтому к совместному ведению Конституция отнесла также обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры и нотариат.

Обеспечение прав человека не может рассматриваться изолированно от защиты общества и государства, общественных и государственных институтов. Ведь государство, его органы, общественные институты, политические партии, благотворительные, культурные и иные общества созданы человеком и легитимны только тогда, когда их деятельность соответствует закону. Чтобы обеспечить их легитимность, к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено обеспечение законности и общественной безопасности.

Третью группу совместного ведения составляют вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности особо охраняемых природных территорий.

Необходимость деления собственности обусловлена тем, что регионы не имели раньше своей собственности, что подрывало их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были отнесены к их компетенции. Деление собственности необходимо для того, чтобы улучшить управление собственностью, поскольку в результате такого деления собственник стал ближе к своей собственности и получил возможность лучше ее использовать в интересах как жителей Федерации, так и ее субъектов.

Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна, когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Практически это означает, что РФ в лице ее высших государственных органов определяет, прежде всего, общие принципы, формы и методы распоряжения землей, недрами и т.п., но делает это при участии субъектов Федерации. Ведь нельзя не учитывать природных особенностей, свойственных регионам. Одно – калмыцкие степи, а совсем другое – Черноземный район или леса Сибири.

Четвертая группа совместного ведения охватывает главным образом отношения в социально-экономической сфере, которые, очевидно, не могут решаться только на федеральном уровне. Таковы, например, общие вопросы воспитания, образования, науки, спорта, защиты семьи. Их реализация требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций. Другие же вопросы, в частности здравоохранения, должны лишь координироваться РФ и ее субъектами.

Пятую группу вопросов, решаемых совместно, составляет административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды.

К совместному ведению помимо указанного выше относятся координация международных и экономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров России. Такая запись объясняется тем, что Россия – единое государство, проводящее единую политическую и экономическую линию как при заключении, так и при реализации международных обязательств.

Конституция РФ определяет предметы ведения регионов. В сферу ведения субъектов Федерации входит то, что ими реализуется совместно с Федерацией и все то, что не отнесено к ведению Федерации. Конкретный перечень предметов ведения регионов не установлен в связи с тем, что объем и виды деятельности регионов на столько разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, не представляется возможным.

Наделение собственностью регионов, а также гарантия единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, населения, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности являются важнейшими предпосылками развития регионов, повышения уровня жизни проживающего на их территории населения.