4.3. Официальные критерии выделения городских поселений в Российской Федерации

До 31 марта 1992 г. вопросы административно-территориальных преобразований регулировались на федеральном уровне. Согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г., в качестве основных критериев отнесения к категории городов и городских посёлков были сохранены ранее принятые цензы людности и показатели занятости населения. К категории городов районного значения могли быть отнесены населённые пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами с численности постоянного населения не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей должны были составлять не менее 85%. Новым положением рабочие, курортные и дачные посёлки, рассматривавшиеся в соответствии с ранее действовавшим законодательством в качестве особой категории населённых пунктов, были признаны разновидностью городских населённых пунктов. При этом к категории рабочих посёлков могли быть отнесены населённые пункты, на территории которых имелись промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по переработки сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью постоянного населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей должны были составлять не менее 85%. К категории курортных посёлков могли быть причислены населённые пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебно-рекреационное значение, с численностью постоянного населения не менее 2 тыс. человек при условии, что количество приезжающих ежегодно в эти посёлки для лечения и отдыха составляло не менее 50% постоянного населения. К категории дачных посёлков могли быть отнесены населённые пункты, основным назначением которых является рекреационное обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов и мест летнего отдыха.

С подписанием Федеративного договора правовое регулирование административно-территориального устройства субъектов РФ перешло на региональный уровень. Законом РФ от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации» [Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1868] был предусмотрен переходный период до 1 июля 1995 г. В течение этого времени предусматривалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на подготовку вопросов, связанных с изменением административно-территориального устройства РФ. Однако принятие новой Конституции РФ в декабре 1993 г. внесло существенные коррективы в сроки и характер реализации данного закона. Согласно основным положениям действующей Конституции РФ в ведении федеральных органов находится государственно-территориальное (федеративное) устройство, а в ведении субъектов РФ – их административно-территориальное устройство, включая вопросы отнесения конкретных населённых пунктов к категории городов и посёлков городского типа, их преобразования и изменения границ.

Базовые принципы правового регулирования общих вопросов административно-территориального и муниципального устройства России изложены в Конституции РФ, Градостроительном кодексе РФ, федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Наряду с этим продолжает действовать Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» [Ведомости ВС РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271] в той части, которая не противоречит Конституции Российской Федерации 1993 г., хотя во многих регионах продолжают считать, что данный указ уже утратил свою юридическую силу.

В правовом регулировании территориальной организации субъектов РФ важную роль играет Градостроительный кодекс РФ, установивший территории городских поселений различных классов людности и типов в качестве объектов градостроительной деятельности особого регулирования. В их числе – города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург); города – столицы и административные центры субъектов РФ; города-курорты; исторические города, а также городские поселения с памятниками истории и культуры; городские поселения с особым режимом жизнедеятельности (ЗАТО, военные городки, наукограды); городские поселения, расположенные в пределах особо охраняемых природных территорий и в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями или с особо неблагоприятными экологическими условиями. Их территории и границы, определяемые в соответствии с федеральным и региональным законодательством, могут не совпадать с границами ЗАТО субъектов РФ. Среди муниципальных образований, сформированных на базе городских поселений, особое место занимают ЗАТО и наукограды, правовой статус которых определяется Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Границы ЗАТО и наукограда устанавливаются и изменяются с учётом особого режима охраны государственной тайны и безопасного функционирования предприятий и объектов, расположенных на их территории.

Федеральное и региональное законодательство рассматривает поселение в качестве территориальной основы организации функционирования публичной власти, первичной административно-территориальной единицы и базовой территории для организации местного самоуправления. При определении структуры административно-территориального устройства субъекта РФ первоочередным предметом правового регулирования являются фиксация основных признаков и установление правового режима поселения. В состав поселения могут входить один или несколько населённых пунктов, объединённых общей границей и единой территорией. В законодательных актах большинства субъектов РФ основными признаками поселения чаще всего называются наличие постоянных жителей и сосредоточенной застройки в пределах установленной черты, что позволяет обеспечить компактность проживания населения и устойчивый характер его связи с территорией. Только поселения, служащие местом постоянного или преимущественного проживания людей, зарегистрированных по месту жительства на соответствующей территории, могут рассматриваться в качестве территориальной основы для формирования административно-территориальных единиц.

В Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в региональных законах об административно-территориальном и муниципальном устройстве взаимосвязанные понятия «населённый пункт» и «поселение» не только не отождествляются, но и, в какой-то мере, даже противопоставляются друг другу. Однако при этом отсутствует чёткое разграничение между городскими и сельскими населёнными пунктами, являющимися основными административно-территориальными единицами, на базе которых формируются муниципальные образования. В действующем федеральном законодательстве, регулирующем вопросы административно-территориального и муниципального устройства, сохраняется подразделение населённых пунктов на городские и сельские в качестве основного вида классификации поселений. При этом городские поселения подразделяются на города и посёлки, что закреплено в Градостроительном кодексе РФ (статья 5) и других нормативно-правовых актах федерального и регионального значения. В соответствии с положениями Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. [Ведомости ВС РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271] посёлки городского типа (рабочие, курортные, дачные посёлки) рассматриваются разновидностями городских населённых пунктов, что подтверждено действующим законодательством большинства субъектов РФ. Между тем в региональных законах об административно-территориальном устройстве Белгородской и Ульяновской областей к категории городских поселений отнесены исключительно города, а посёлки, включая рабочие и курортные, рассматриваются в качестве самостоятельной категории административно-территориальных единиц.

Принятые в постсоветское время базовые законодательные акты в области административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления предоставили органам местного управления субъектов РФ право самостоятельного решения всего комплекса вопросов правового регулирования административно-территориальных преобразований и муниципального устройства. При этом региональные власти вправе изменить по своему усмотрению собственные законы и нормы для установления нового статуса любого населённого пункта. С середины 1990-х гг. по настоящее время в подавляющем большинстве субъектов РФ разработаны и утверждены собственные законы об административно-территориальном и муниципальном устройстве. На середину 2008 г. только 6 российских регионов не приняли соответствующие законы. В их числе - республики Алтай и Ингушетия; Иркутская, Магаданская, Псковская и Сахалинская области.

Среди важнейших вопросов территориальной организации субъекта РФ - определение понятия и установление критериев выделения городского поселения. Во всех региональных законах об административно-территориальном устройстве содержится общее положение о том, что городские поселения представляют собой населённые пункты, получившие статус города (районного и регионального значения) или посёлка городского типа (рабочего, курортного, дачного, пригородного посёлка) в установленном законом субъекта РФ порядке. Как правило, в качестве основных критериев отнесения населённых пунктов к категории городов и посёлков городского типа в региональном законодательстве закреплены принятые в советское время количественные критерии людности и занятости населения, которые в различных регионах отличаются некоторыми вариациями. Между тем в ряде субъектов РФ (Республики Бурятия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания; Красноярский и Приморский края; Ивановская, Липецкая, Нижегородская, Оренбургская, Орловская, Тульская области; Ханты-Мансийский АО - Югра) приняты местные законы об административно-территориальном устройстве, в которых обозначены основные категории городских поселений без выделения их количественных градаций. В региональном законодательстве некоторых других субъектов РФ (Калининградская, Томская, Тюменская области; Ненецкий и Чукотский автономные округа) установлены количественные критерии отнесения к категории городов районного и регионального значения, но отсутствуют количественные критерии выделения посёлков городского типа. При этом в законе об административно-территориальном устройстве Омской области отсутствуют критерии города вообще и города районного значения в частности, но представлены количественные градации отнесения к числу городов областного значения и рабочих посёлков.

В постсоветское время в большинстве российских регионов воспользовались правом разработки и установления собственных критериев отнесения населённых пунктов к категории городов. Современное законодательство об административно-территориальном устройстве субъектов РФ во многом сохранило преемственность с принятыми в советское время критериями и подходам к определению городского статуса. В настоящее время населённый пункт, претендующий на получение городского статуса в РФ, должен иметь численность от не менее 3 тыс. (Калининградская область) до свыше 50 тыс. человек (Республика Дагестан). При этом доля трудоспособного населения, занятого несельскохозяйственными видами деятельности, может быть не менее 50% (Забайкальский край), не менее 65% (Пермский край), не менее 80% (Республика Адыгея; Волгоградская область; Еврейская автономная область), не менее 85% (республики Дагестан, Карачаево-Черкесская; Алтайский и Ставропольский края; Амурская, Астраханская, Курская, Рязанская, Самарская, Ярославская области) или 15% должны составлять работники сельского хозяйства и члены их семей. Среди критериев людности в региональном законодательстве чаще всего устанавлены требования иметь численность постоянного населения не менее 10 тыс. человек (республики Калмыкия, карачаево-Черкесская, Карелия, Мордовия; Забайкальский и Пермский края; Астраханская, Волгоградская, Кемеровская, Кировская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская и Ульяновская области; Еврейская автономная область) и не менее 12 тыс. человек (республики Марий Эл, Татарстан, Чувашская; Камчатский и Ставропольский края; Амурская, Белгородская, Владимирская, Калужская, Курская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Пензенская, Ростовская, Самарская, Саратовская, Тверская, Томская, Челябинская и Ярославская области; Ямало-Ненецкий АО). В ряде субъектов РФ можно встретить критерии, равные более 3 тыс. человек (Арахангельская область), не менее 5 тыс. человек (республики Адыгеяи Тыва; Костромская область; Чукотский АО), не менее 8 тыс. человек (Воронежская область), не менее 9 тыс. человек (Курганская область), более 10 тыс. человек (республики Башкортостан и Удмуртская; Брянская область), не менее 11 тыс. человек (Алтайский край), свыше 12 тыс. человек (Свердловская область), не менее 15 тыс. человек (Краснодарский край, Московская область; Ненецкий АО), свыше 15 тыс. человек (Кабардино-Балкарская Республика), не менее 20 тыс. человек (Чеченская Республика, Ставропольский край; Тюменская область), свыше 25 тыс. человек (Новосибирская область), не менее 50 тыс. человек (Республика Хакасия). Между тем в ряде российских регионов (республики Бурятия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания; Красноярский и Приморский края; Ивановская, Липецкая, Еижегородская, Омская, Оренбургская, Орловская, Тульская области; Ханты-Мансийский АО - Югра) вообще отказались от установления статусных критериев города.

В законах об административно-территориальном делении субъектов РФ устанавливаются нормы выделения городов районного (местного) и регионального (республиканского, краевого, областного, окружного) значения, которые являются соответственно элементами второго и третьего уровня территориальной организации субъекта РФ. Как правило, нормы отнесения к категории городов районного (местного, улусного) значения совпадают с количественными критериями получения городского статуса. Между тем в региональном законодательстве ряда субъектов РФ подобные нормы отсутствуют. В числе таких регионов – республики Дагестан, Калмыкия, Хакасия; Алтайский край; Астраханская, Владимирская, Вологодская, Воронежская, Калининградская, Кировская, Курганская, Ленинградская, Мурманская, Новосибирская, Ростовская, Свердловская, Смоленская, Тверская и Тюменская области.

Согласно законодательству субъектов РФ к категории городов районного значения могут быть отнесены населённые пункты, имеющие численность постоянного населения в пределах от более 3 тыс. человек (Архангельская область) до свыше 25 тыс. человек (Новосибирская область). В ряде субъектов РФ для получения данного статуса городам нужно иметь численность постоянного населения не менее 5 тыс. человек (республики Адыгея и Тыва; Косторомская область; Чукотский АО), не менее 9 человек (Курганская область), не менее 10 тыс. человек (республики Башкортостан и Удмуртская; Брянская область), не менее 15 тыс. человек (Краснодарский край; Амурская область), свыше 15 тыс. человек (Кабардино-Балкарская Республика), не менее 20 тыс. человек (Чеченская Республика; Ставропольский край). Однако чаще всего для отнесения к разряду городов районного значения необходимо иметь людность не менее 12 тыс. человек (республики Марий Эл, Татарстан, Чувашская; Камчатский и Ставропольский края; Амурская, Белгородская, Курская, Новгородская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Томская, Челябинская, Ярославская; Ямало-Ненецкий АО). Между тем критерии отнесения к категории городов районного значения вообще не установлены в республиках Бурятия, Дагестан, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия (Алания), Хакасия; Алтайском, Забайкальском, Красноярском и Приморском краях; Астраханской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Кировской, Ленинградской, Липецкой, Мурманской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Орловской, Ростовской, Свердловской, Смоленской, Тверской, Тульской и Тюменской областях, Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах.

В действующем законодательстве субъектов РФ установлены правовые основы и критерии для получения статуса города регионального значения. На данный статус может претендовать город определённой людности, представляющий собой достаточно крупный экономический и культурный центр с развитой промышленностью, производственной и социальной инфраструктурой. Чаще всего к этой категории городов относят города с численностью постоянного населения не менее 50 тыс. человек (Республика Мордовия; Камчатский, Краснодарский и Ставропольский края; Кемеровская, Московская, Пензенская, Саратовская, Томская и Ульяновская области) и свыше (более) 50 тыс. человек (республики Кабардино-Балкарская, Марий Эл, Татарстан, Чувашская; Перский и Ставропольский края; Амурская, Архангельская, Белгородская, Брянская, Курская, Новгородская области; Еврейская автономная область). При этом минимальный и максимальный критерии отнесения к категории городов регионального значения варьируется от не менее 10 тыс. человек (Чукотский АО) до свыше 100 тыс. человек (Омская и Ярославская области). В некоторых субъектах РФ для отнесения к категории городов регионального значения необходимо иметь численность постоянного населения свыше 10 тыс. человек (Чукотский АО), не менее 15 тыс. человек (Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа), свыше 15 тыс. человек (Косторомская область), более 20 тыс. человек (Республика Башкортостан), не менее 25 тыс. человек (Волгоградская и Рязанская области), свыше 25 тыс. человек (Новосибирская и Самарская области), более (свыше) 30 тыс. человек (республики Карачаево-Черкесская, Удмуртская и Чеченская; Тамбовская и Челябинская области). Однако в большинстве субъектов РФ статусные критерии городов республиканского значения не установлены. В их числе – республики Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия (Алания), Тыва, Хакасия; Алтайский, Забайкальский и Красноярский края; Астраханская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Кировская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Мурманская, Нижегородская, Оренбургская, Орловская, Ростовская, Свердловская, Смоленская, Тверская и Тульская области; Ханты-Мансийский АО - Югра

В законодательстве некоторых субъектов РФ, имеющих на своей территории большие города, зафиксировано право образования внутригородских административно-территориальных единиц, которое предоставляется только городам регионального значения с численностью постоянного населения свыше 100 тыс. человек. В отдельных случаях к числу городов регионального значения могут быть отнесены города, не отвечающие официально установленному критерию людности, но имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.

В юридическом отношении наиболее проблематичен правовой статус посёлков городского типа и их разновидностей. В ранее действовавшем и действующем законодательстве посёлки городского типа рассматриваются как переходная форма городских поселений определённой людности с преимущественно несельскохозяйственной занятостью населения, призванная отразить промежуточный этап на пути преобразования сельских населённых пунктов в города. При этом в одних субъектах РФ они представлены лишь посёлками городского типа, в других – подразделяются на рабочие, городские, пригородные, курортные и дачные посёлки. В то же время в законодательстве ряда субъектов РФ (республики Дагестан, Карелия, Коми, Марий Эл, Татарстан, Тыва, Чеченская; Кировская, Орловская области; Ханты-Мансийский АО - Югра и другие) посёлки городского типа рассматриваются в качестве единой категории городских поселений без их подразделения на подвиды.

Рабочие посёлки представляют собой одну из разновидностей посёлков городского типа. Их градообразующая чаще всего представлена отдельными предприятиями промышленности, строительства, транспорта, агропромышленного комплекса и другие экономически важными объектами. Курортные и дачные посёлки являются населёнными пунктами, имеющими преимущественно рекреационный профиль. Курортные посёлки возникают в местностях, располагающих бальнеологическими ресурсами, и имеют лечебно-профилактическое значение. В соответствии с нормами регионального законодательства, численность людей, ежегодно приезжающих в курортные посёлки для оздоровления, как правило, должна быть не менее половины от общей численности их постоянного населения. Дачные посёлки создаются в загородной местности для обслуживания отдыха горожан. В отличие от рабочих и курортных посёлков, дачные посёлки не должны причисляться к числу городских поселений ввиду временного (сезонного) пребывания большинства владельцев загородных домов, относительной немногочисленности постоянно проживающего здесь населения и преимущественно сельскохозяйственного профиля дачной (загородной) местности. С учётом этих и иных обстоятельств в законодательстве ряда субъектов РФ (Республика Коми; Кировская, Тверская области и другие) дачные посёлки не рассматриваются не только в качестве городских поселений, но и населённых пунктов вообще.

В большинстве российских регионов принят критерий людности посёлка городского типа (рабочего посёлка), равный не менее 3 тыс. человек (республики Дагестан, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Хакасия и Чувашская; Алтайский, Камчатский, Краснодарский, Пермский и Ставропольский края; Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курская, Ленинградская, Московская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Пензенская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Тамбовская, Тверская, Ульяновская, Челябинская и Ярославская области; Ямало-ненецкий АО). При этом количественное выражение этой нормы варьируется от не менее 1 тыс. человек (Забайкальский край, Мурманская область) до 3-12 тыс. человек (Свердловская область). Среди других критериев людности встречаются также законодательные нормы, устанавливающие людность в размере не менее 2 тыс. человек (республики Адыгея, Карачаево-Черкесская, Тыва), не менее 2,5 тыс. человек (Еврейская автономная область), более 3 тыс. человек (республики Башкортостан и Удмуртская), не менее 4 тыс. человек (Курганская область), не менее 5 тыс. человек (республики Татарстан и Чеченская; Ставропольский край; Смоленская область), свыше 5 тыс. человек (республики Кабардино-Балкарская и Калмыкия). Среди регионов, которые не установили критерии людности – республики Бурятия, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания; Красноярский и Приморский края; Ивановская, Калининградская, Липецкая, Нижегородская, Оренбургская, Орловская, Томская, Тульская и Тюменская области; Ненецкий, Ханты-Мансийский – Югра и Чукотский автономные округа.

В посёлках городского типа доля трудоспособного населения, занятого несельскохозяйственными видами деятельности, может быть не менее 50% (Карачаево-Черкесская Республика; Алтайский, Забайкальский края), не менее 75% (Самарская область), не менее 80% (Еврейская автономная область), не менее 85% (республики Татарстан, Хакасия, Чувашская; Пермский и Хабаровский края; Амурская, Астраханская, Курская, Омская, Ростовская, Рязанская, Ярославская области; Ненецкий АО) или от 15% и менее (Саратовская область) должны составлять работники сельского хозяйства и члены их семьи. В исключительных случаях (наличие вузов и научно-исследовательских учреждений; важное промышленное, социально-культурное и историческое значение) в ряде субъектов РФ действуют заниженные критерии людности.

Помимо посёлков городского типа и рабочих посёлков в некоторых субъектах РФ установлены количественные критерии людности для других городских населённых пунктов. В Ставропольском крае и Свердловской области городские населённые пункты с численностью населения не менее 3 тыс. человек, находящиеся в зоне влияния городской агломерации, могут иметь статус пригородного посёлка. Для получения статуса курортного посёлка в Архангельской области необходимо иметь людность не менее 1 тыс. человек, в Республике Хакасия, Белгородской, Волгоградской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Тамбовской и Ярославской областях – не менее 2 тыс. человек, в Еврейской автономной области – не менее 3 тыс. человек.

В некоторых субъектах РФ ценз численности постоянного населения для отдельных видов городских поселений вообще не установлен либо допускает минимальный уровень людности при условии удовлетворения другим критериям отнесения к числу городских поселений. При этом жители населённых пунктов, претендующих на получение официального статуса города районного значения или рабочего посёлка, должны состоять главным образом из трудоспособного населения, занятого преимущественно несельскохозяйственными видами деятельности. Среди других и дополнительных критериев городских поселений в региональном законодательстве встречаются также: преобладание промышленного производства; перспективы дальнейшего развития и роста численности населения; национальный состав и особенности быта населения; тяготение населения к определённым экономическим и культурным центрам; степень благоустройства территории; сложившаяся производственная и социальная инфраструктура; наличие развитой сети учебных, культурно-просветительных, лечебных и торговых учреждений; объём бюджета и материальные условия; доступность населению органов государственной власти и органов местного самоуправления; плотность населения и другие.

Используемые в федеральном и региональном законодательстве понятия города и посёлка городского типа как административно-территориальных единиц не всегда совпадают с понятиями города и посёлка городского типа как поселений. Представление о городском поселении, включающем в свой территориальный состав город или посёлок городского типа с прилегающими к ним населёнными пунктами, широко используется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законах об административно-территориальном устройстве субъектов РФ. Данные представления во многом согласуются с характером современных процессов и тенденций урбанизации, которые способствуют перерастанию точечных форм расселения, к числу которых относятся городские и сельские поселения, в довольно обширные функционально-пространственные ареалы концентрации городского населения. В отличие от отдельных городов, эти урбанистические системы предъявляют более сложные требования к основам и механизмам управления ими. Примером такой урбанизированной административно-территориальной единицы служит городской округ, территория которого обычно включает собственно город регионального значения и пригородную зону с тяготеющими к нему населёнными пунктами. Между тем в Федеральном законе № 131 не закреплены критерии минимальной численности постоянного населения городского поселения, необходимой для получения статуса городского округа. Основное требование федерального законодательства заключается в обеспечении такого уровня развития экономики и инфраструктуры городского поселения, который позволяет успешно решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа. В связи с этим органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют приоритеты и уровень экономического и социально-культурного развития городского поселения, которые необходимы для его наделения статусом городского округа.

В советское время под воздействием научно-технической революции и социалистической индустриализации многие центральные города превратились в признанные центры производства и расселения окружающих территорий. К концу ХХ в. агломерации стали ведущей формой городского расселения в Российской Федерации. Современные процессы урбанизации способствуют перерастанию точечных форм расселения, к числу которых относятся городские и сельские поселения, в довольно обширные функционально-пространственные ареалы концентрации городского населения. Подобная групповая форма территориальной организации населения чаще всего именуется агломерацией, но в последнее время для её обозначения используются также такие термины как «конурбация», «региональный город», «город-район» и другие. В отличие от отдельных городов, эти урбанистические системы предъявляют более сложные требования к основам и механизмам управления ими.

Процесс городского агломерирования сопровождается непрерывным расширением городских территорий и распространением городского образа жизни, повышением общего уровня урбанизации и степени урбанизированности территории. В наши дни одним из важнейших факторов динамичного расширения городских территорий и роста радиусов городского расселения становится увеличение скоростей наземных и подземных видов транспорта, что способствует появлению новых форм группового расселения. По мере развития агломерационных форм расселения повышаются требования к качеству расселения, которое отражается в величине суммарных затрат времени на передвижение к местам работы и обратно, степени благоустройства городской территории и уровне развития сферы обслуживания населения. В конечном счёте, это отражается в состоянии окружающей среды городского населённого пункта и прилегающих к нему территорий.

Возникновение городских агломераций обусловлено углублением территориального разделения труда и дальнейшим развитием процесса урбанизации. Формирование городских агломераций отражает качественный сдвиг в расселении населения по мере превращения сети поселений в систему расселения. В отечественной социально-экономической географии городская агломерация трактуется как ключевая форма современного расселения, которая рассматривается одновременно как подсистема системы размещения производства и системы расселения населения. Данная форма размещения производства и расселения людей способствует более полному использованию выгод экономико-географического положения и агломерационного эффекта.

В специальной литературе по градостроительству и районной планировке под агломерацией подразумевается территория сплошной (с разрывами не более 5 км) городской застройки. В соответствии с принятой в советское время методике, группа взаимосвязанных поселений может быть выделена в качестве сложившейся или формирующейся городской агломерации лишь в том случае, когда в городе-ядре сконцентрировано не менее 100 тыс. человек, а в тяготеющем к нему ареале группового расселения, очерченном изохронной двухчасовой доступности всеми видами наземного и водного транспорта, расположены как минимум еще два городских населённых пункта. При этом в состав городской агломерации должны быть включены не только городские, но и сельские населённые пункты, расположенные в пределах двухчасовой транспортной доступности наиболее крупного по величине города и объединённые с ним многообразными интенсивными связями производственного, трудового, культурно-бытового и иного характера в сложную многокомпонентную и динамичную территориальную социально-экономическую систему. Ряд известных исследователей городских агломераций считают, что на роль центрального поселения (города-ядра) агломерации могут претендовать не все большие города, а только те, численность постоянного населения которых превышает 250 тыс. человек.

Критерием делимитации локальной системы расселения служит показатель транспортной доступности, выражающийся в затратах времени на преодоление расстояния от центра до крайнего пункта системы расселения при ежедневных и периодических поездках жителей, как правило, не более одного - полутора часов в один конец. В отличие от локальной, региональная система расселения представляет собой территориально целостную и функционально взаимосвязанную совокупность всех городских и сельских населённых пунктов, включая значительные неконтактные территории, в масштабе автономных республик, краёв и областей. В свою очередь, совокупность региональных систем расселения формирует Единую систему расселения населения страны.