2.6. Территориальное планирование и управление хозяйством экономических районов

Экономические районы отражают объективные процессы территориальной дифференциации производительных сил, представляя собой единые в организационно-хозяйственном отношении и территориально-целостные части народного хозяйства страны. Это позволяет обеспечить чёткую постановку народнохозяйственных задач перед каждым экономическим районом, обосновать их эффективную производственную специализацию в масштабе страны и уровень комплексности. Иерархическая структура общеэкономического районирования страны делает интегральные экономические районы различного ранга оптимальными образованиями для использования в практике территориального управления и проектирования.

С точки зрения территориального управления экономические районы в советское время делились на планирующие административно-экономические районы, имеющие единый орган хозяйственного управления и самостоятельный план социально-экономического развития и размещения производительных сил, и плановые районы, выделяемые в целях территориального планирования нескольких самоуправляющихся национально-территориальных и административно-территориальных единиц различного ранга. Действовавшая до распада СССР госплановская сетка интегральных экономических районов включала в себя как планирующие, так и плановые районы.

Процесс формирования районных производственных комплексов ныне достиг такого уровня, когда определяющим фактором его дальнейшего развития становится последовательное проведение мероприятий по перестройке территориального управления как важнейшей части целостного процесса радикальной реформы управления экономикой страны. Реализация этих мер потребует приведения в соответствие объективных процессов территориально-производственного комплексообразования и экономического районообразования со сложившейся системой экономических районов и административно-территориальным делением страны.

В советские годы основу территориальных планов составляли территориальные разрезы отраслевых планов и планы развития предприятий (объединений). При этом показатели территориального планирования практически не имели директивной силы. Несовпадение уровней территориального планирования и управления, вызванное тем, что территориальное планирование в СССР велось по крупным экономическим районам и союзным республикам, а территориальное управление – по АССР, областям, городам и низовым административным районам, являлось серьезным препятствием на пути комплексного использования природно-ресурсного и экономического потенциалов территории, формирования строительной базы, развития транспортной сети, комплексной переработки природных и вторичных ресурсов, решения ряда других проблем межрегионального характера.

В СССР был накоплен определённый опыт использования экономических районов в качестве основного звена территориального управления и планирования народного хозяйства. Длительное время по большинству из выделенных Госпланом СССР экономических районов составлялись проекты планов экономического и социального развития, которые имели расчётный характер. В общегосударственном плане ежегодно утверждались основные показатели развития хозяйства по 4 крупным экономическим районам: с 1969 г. по Дальневосточному, с 1972 г. – по Восточно-Сибирскому, с 1981 г. – по Западно-Сибирскому и с 1984 г. – по Уральскому. В каждом из этих районов работали уполномоченные Госплана СССР, имевшие небольшой аппарат. Однако их реальные права и возможности не позволяли обеспечить должной координации постоянно усложняющихся процессов межотраслевого и межрегионального характера.

В настоящее время территориальный аспект остается наименее развитым в системе народнохозяйственного управления. В этой связи большой интерес представляют некоторые новые подходы к формированию целостной системы государственного управления экономикой, наметившиеся в последние годы. Они во многом учитывают предшествующий опыт формирования и функционирования экономических районов, образования крупных межотраслевых территориальных комплексов (объединений) и административно-территориальных единиц.

Первый подход состоит в формировании межотраслевых территориально-производственных объединений районного или общегосударственного значения. Создание подобных объединений целесообразно в связи с формированием системы региональных межотраслевых комплексов, единой инфраструктурной и транспортной сети, базы стройиндустрии и производства строительных материалов в масштабе района.

Второй подход связан с приведением в соответствие границ районных производственных комплексов и формирующихся на их основе экономических районов с административно-территориальными подразделениями нового типа, образованными по аналогии с ныне существующими краями. В составе этой новой административно-территориальной единицы рекомендуется сохранить области и низовые административные районы, а также соответствующие национально-государственные подразделения – республики, автономные области и округа. При этом в административном центре края должен быть создан орган хозяйственного управления. Тем самым, получит практическое воплощение идея госплановского районирования 1920-х годов о том, что каждый экономический район должен управляться из единого организационно-хозяйственного центра. Границы ТПК среднего ранка (на уровне подрайонов экономических районов) следует привести в соответствие с областным делением или границами административных округов (в их состав входят, как правило, 2-3 низовых административных района), производственных комплексов экономических микрорайонов – с границами административных округов и низовых административных районов, промышленных узлов – с низовыми административными районами и городскими округами.

В отличие от предыдущего, третий подход практически не затрагивает сложившегося административно-территориального устройства страны. В его основе – усиление экономических структур управления для координации решения межотраслевых проблем сопредельных территорий – субъектов Российской Федерации – на основе их добровольного объединения в рамках региональных ассоциаций экономического взаимодействия. Субъекты региональных ассоциаций заключают между собой экономические, политические и прочие соглашения, формируют собственный уставной капитал и органы самоуправления. В настоящее время в Российской Федерации наметились контуры 8 региональных ассоциаций экономического взаимодействия: 1) «Центральная Россия» (в составе Центрального экономического района); 2) «Центрально-Чернозёмный район»; 3) «Северо-Запад» (Северо-Западный, Северный районы, Калининградская область); 4) «Урал» (Уральский район); 5) «Большая Волга» (Поволжский и Волго-Вятский районы); 6) «Северный Кавказ»; 7) «Сибирское соглашение» (Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский район в составе Красноярского края, Иркутской области, Республик Тува и Хакасия); 8) «Дальний Восток и Забайкалье» (Дальневосточный район, Республика Бурятия и Забайкальский край). Региональные ассоциации экономического взаимодействия рассматриваются их создателями как удачно найденная ячейка экономического деления, которая может стать прообразом будущего устройства России. Нынешний экономический конфедерализм региональных ассоциаций экономического взаимодействия на деле является противовесом политике регионального сепаратизма со всеми вытекающими политическими последствиями.

Четвёртый подход, как и предыдущий, не затрагивает сложившегося национально-государственного и административно-территориального деления страны. В его основе – усиление вертикали исполнительной власти на основе объединения субъектов РФ в федеральные округа. В отличие от основных экономических районов федеральные округа отличаются меньшей дифференциацией важнейших показателей развития региональной экономики. По большинству важнейших показателей экономического развития уверенно лидирует Центральный федеральный округ, на долю которого в 2007 г. приходилось 27,5% среднегодовой численности занятых в экономике, 36,5% валового регионального продукта, 50,9% объёма отгруженных товаров собственного производства в промышленности и 30,4% стоимости основных фондов. Лидирующее положение в производстве продукции сельского хозяйства занимает Приволжский федеральный округ, обеспечивающий 25,5% всероссийского сельскохозяйственного производства. Абсолютным аутсайдером является Дальневосточный федеральный округ, имеющий наименьший удельный вес по всем пяти показателям развития региональной экономики. При этом превышение максимальных показателей над минимальными достигает по среднегодовой численности занятых в экономике 5,6 раза, по валовому региональному продукту – 8 раз, по объёму отгруженных товаров собственного производства в промышленности – 15,4 раза, по объёму продукции сельского хозяйства – 7,6 раза, по стоимости основных фондов в экономике – 6,2 раза (табл. 23).

Таблица 23