Регламентация землепользования и градостроительной деятельности на охраняемых территориях

Основными проблемами, которые приходится решать в связи с охраной и использованием целостных историко-культурных территориальных комплек- сов, к каковым относятся и культурные ландшафты, являются, главным обра- зом, проблемы землепользования и градостроительного регулирования. В оп- ределённой мере администрации охраняемых территорий осуществляют кон- трольные функции и регламентируют деятельность иных субъектов права в границах таких территорий, но на землях, находящихся во владении иных соб- ственников и пользователей, их возможности ограничены.

В Земельном кодексе предусмотрена категория земель особо охраняемых территорий, куда относятся:

• земли особо охраняемых природных территорий (в законе «Об охране окружающей среды» они сохранили название земель природно-заповед- ного фонда — это земли заповедников, заказников, национальных пар- ков и иных категорий, предусмотренных законом «Об особо охраняемых природных территориях», а также земли территорий традиционного природопользования);

• земли природоохранного назначения (это земли различного рода защит- ных и запретных зон);

• земли рекреационного назначения (земли различных учреждений от- дыха);

• земли историко-культурного назначения;

• особо ценные земли (в их ряду упоминаются культурные ландшафты).

481

Культурный ландшафт как объект наследия

На землях особо охраняемых природных территорий и землях истори- ко-культурного назначения оговаривается недопустимость деятельности, несо- вместимой с их целевым назначением (ст. 94), но реализация этой общей уста- новки требует подкрепления конкретными правовыми нормами. Кроме того, немало правовых проблем возникает в связи с отнесением земель в границах охраняемых территорий к иным категориям. Тем не менее, Земельный кодекс 2001 г. стал первым федеральным актом, согласно которому территории объек- тов культурного наследия можно трактовать как особо охраняемые террито- рии, поскольку земли историко-культурного назначения отнесены к землям особо охраняемых территорий. Одним из основных направлений совершенствования законодательства, в том числе путём разработки подзаконных актов (положе- ний, постановлений, распоряжений), является регулирование правоотношений по режимам содержания имущества и земель, представляющих историко-куль- турную ценность и находящихся в границах охраняемых территорий, но не обеспеченных формами правовой защиты.

Государственные природные заповедники, биосферные заповедники, на- циональные парки, музеи-заповедники — это охраняемые территории с учре- ждениями, созданными для непосредственного управления территориями. Земли, принадлежащие на праве бессрочного пользования национальным пар- кам как учреждениям, обычно относятся к землям особо охраняемых природ- ных территорий или землям лесного фонда. Музеям-заповедникам на тех же ос- нованиях обычно принадлежат земли историко-культурного назначения, но некоторые музеи-заповедники существуют вообще без правообладания каки- ми-либо земельными участками (например, Соловецкий музей-заповедник до недавнего времени не имел своих земель, при этом все земли в границах архипе- лага отнесены к категории историко-культурных). Среди прочих категорий зе- мель, которые всегда присутствуют на территориях национальных парков и му- зеев-заповедников, обычно преобладают земли сельскохозяйственного назна- чения и земли поселений. Необходимо предпринимать усилия по переводу наиболее ценных в историко-культурном отношении их участков в земли при- родоохранного назначения, земли историко-культурного назначения, в особо ценные земли (ст. 97, 99, 100 Земельного кодекса РФ), а также в соответствую- щие зоны на землях поселений, если речь идёт об участках в границах черты по- селений (ст. 85). Такая процедура не означает изъятия земель из действующих форм использования, но она может предусматривать существенные режимные ограничения.

Конечно, перспектива присвоения таким землям статуса особо охраняе- мых, в частности, статуса земель историко-культурного назначения, может вы- зывать возражения у их владельцев. В то же время в деле сохранения памятни- ков культуры, культурных ландшафтов, народных промыслов и ремёсел уста- новление такой категории играет очень большую роль. Работа с органами местного самоуправления и взаимосогласованность действий в данном случае будет иметь определяющее значение. Напомним, что земли в границах терри- торий объектов культурного наследия, включённых в Государственный реестр, должны быть отнесены к землям историко-культурного назначения (ст. 5 зако- на «Об объектах культурного…»). Если этого и не будет сделано, сведения о тер-

482

Управление культурными ландшафтами

риториях объектов культурного наследия должны учитываться в земельном и градостроительном кадастрах (ст. 15 того же закона). Земельные участки в их границах могут быть обременены или ограничены в пользовании. При выделе- нии границ земельного участка, соответствующего территории объекта куль- турного наследия, на него как на отдельный имущественный объект в обяза- тельном порядке должно быть проведено землеустройство (ст. 3 закона «О зем- леустройстве»). На проведение таких работ требуется финансирование.

Что касается категории особо ценных земель, то это новая категория, введённая Земельным кодексом 2001 г. в группу категорий земель особо охра- няемых территорий. Особо ценные земли предусмотрены для сохранения объ- ектов природного и культурного наследия, представляющих научную или ис- торико-культурную ценность. При перечислении объектов, земельные участки которых могут быть отнесены к особо ценным, названы, в числе прочего, куль- турные ландшафты и «земельные участки, предназначенные для осуществле- ния деятельности научно-исследовательских организаций».

Вопрос об отнесении к той или иной категории земель далеко не празден, категория определяет основную стратегию землепользования, основную дея- тельностную ориентацию. В частности, национальные парки создавались пре- имущественно на землях лесного фонда, которые передавались паркам в бес- срочное пользование без изменения категории земель. Таким образом, вместо категории земель особо охраняемых природных территорий, перевода в кото- рые логично было бы ожидать, сохранилась категория земель лесного фонда, основные правовые нормы в отношении которой определяет Лесной кодекс. Последний предназначен для регулирования использования лесных ресурсов, а не для сохранения природных комплексов или культурных ландшафтов. Его правовые нормы, а также любые вносимые в него изменения и дополнения мо- гут содержать потенциальные и реальные угрозы в отношении особо охраняе- мых природных территорий любого ранга.

Принципиально иным в современной ситуации должно стать отношение к землям сельскохозяйственного назначения. Если в недавнем прошлом сельское хозяйство создавало многочисленные экологические проблемы своими индуст- риальными методами (монокультуры, использование пестицидов и избыточ- ного количества минеральных удобрений, строительство животноводческих и птицеводческих комплексов-гигантов, примитивная геометрия полей, непро- думанная гидромелиорация, избыточные пастбищные нагрузки и т. п.), то те- перь ландшафтно-экологические проблемы создаются в связи с угасанием сель- скохозяйственной деятельности и утратой исторически сформировавшихся пропорций сельского ландшафта.

Надо отметить, что под угрозой деградации оказались наиболее историче- ски ценные и репрезентативные ландшафты с экономически «неперспективны- ми» поселениями, не искаженные сельскохозяйственной индустриализацией. Таким образом, сельскохозяйственные угодья во многих случаях становятся не столько источником разнообразных негативных воздействий на природные эко- системы, сколько потенциальным ресурсом наследия и фактором сохранения эволюционно сложившегося биоразнообразия. Зарастание луговых и пахотных угодий лесом — реальная угроза культурным ландшафтам лесной зоны страны.

483

Культурный ландшафт как объект наследия

Национальные парки и музеи-заповедники могут применять лесохозяй- ственные методы поддержания ландшафтных пропорций, то есть фиксиро- вать линии опушек, проводить определённого вида рубки для сохранения ос- новных визуальных бассейнов ландшафта, но это не является принципиаль- ным решением проблемы, тем более что обычно она локализуется на землях иных пользователей. Целесообразно разрабатывать программы взаимодейст- вия с производителями сельскохозяйственной продукции — сельскохозяйст- венными коллективами и отдельными предпринимателями-фермерами, ори- ентируя их на выполнение задач сохранения природного и культурного насле- дия, находящегося в их хозяйственном пользовании. Программы и планы развития сельскохозяйственного производства должны обязательно учиты- вать ценности традиционного сельского ландшафта при планировке угодий, определении характера и интенсивности их использования, строительстве об- служивающей инфраструктуры, защите окружающей среды от загрязнения. Упорядочение деятельности землепользователей требует широкого и система- тического использования экологической и историко-культурной экспертиз. Для вовлечения в хозяйственный оборот ценных в ландшафтном отношении, но заброшенных и зарастающих древесно-кустарниковой растительностью зе- мельных угодий необходимо использовать возможности льготного налогооб- ложения.

В соответствии с Земельным кодексом РФ земли сельскохозяйственного назначения подразделяются по их качеству на несколько категорий. Наиболее плодородные земли должны использоваться по прямому назначению, их пе- ревод в другие категории достаточно сложен, и в этом отношении они более защищены от видов деятельности, преобразующих ландшафт. Наименее цен- ные могут быть переведены в другие категории, например, отданы под за- стройку. Обычно к наименее ценным землям относят различные неудобья, од- нако очень часто именно такие участки отличаются высокой мозаичностью ландшафта и большим биоразнообразием, то есть представляют ценность как природное и культурное наследие. Необходимо, в первую очередь, предусмот- реть превентивные меры по их переводу в категории группы земель особо ох- раняемых территорий (природоохранного назначения, историко-культурного назначения, особо ценные). Земельным кодексом допускается также изъятие сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственного использования, если это не наиболее ценные сельскохозяйственные угодья, в том числе в связи с содержанием объектов культурного наследия (ст. 79). Эту возможность так- же следует использовать при решении проблем землепользования примени- тельно к культурным ландшафтам и иным объектам историко-культурного наследия.

Исключительно остро на охраняемых территориях обозначились пробле- мы, связанные с неупорядоченной застройкой земель, принадлежащих му- ниципальным образованиям. В большинстве районов Европейской России крестьянская хозяйственная культура утрачивает свои функции, сельские посе- ления превращаются в дачные поселки с соответствующей сменой типа за- стройки, сокращением площадей обрабатываемых угодий и их вторичным за- лесением. Исторический облик сельского ландшафта и образ русской деревни

484

Управление культурными ландшафтами

во многих случаях являются неотъемлемой частью национального ландшафта России, для сохранения которого, в частности, и создаются охраняемые терри- тории. Чтобы предупредить разрушение исторически аутентичной среды, целе- сообразно было бы выделить деревни и села с относительно хорошо сохранив- шейся исторической застройкой или её фрагментами и ввести для них особый градостроительный режим. Имея право собственности на земельный участок в границах поселения, индивидуальный застройщик практически не обременен сегодня никакими обязательствами в отношении того, какой формы, цвета, стиля сооружение он построит.

Территории объектов историко-культурного наследия, особо охраняемые природные территории, исторические поселения, а также поселения, на терри- ториях которых находятся памятники истории и культуры, имеют статус объ- ектов особого регулирования градостроительной деятельности (ст. 6, 21, 22 «Градостроительного кодекса»), для которых предусматриваются особый поря- док выдачи разрешений на строительство, порядок согласования и утвержде- ния градостроительной документации, порядок регулирования градострои- тельной деятельности. В соответствии с законом «Об объектах культурного на- следия…» градостроительная деятельность в культурном ландшафте может быть упорядочена через: придание ему статуса достопримечательного места и введение индивидуальных требований к строительству; через создание зон ох- раны вокруг памятника — семантического центра ландшафта; через придание поселению статуса исторического поселения. Для исторических поселений ого- ворен порядок установления градостроительных регламентов, обеспечиваю- щих сохранность всех ценных градоформирующих объектов (ст. 60 закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Рос- сийской Федерации»).

Индивидуальным нормативно-правовым градостроительным документом поселения служат «Правила застройки», которые включают схему зонирования, где для каждой территориальной зоны устанавливается соответствующий пра- вовой режим (ст. 30 «Градостроительного кодекса»). Для отдельных поселений могут быть разработаны и утверждены муниципальными властями индивиду- альные градостроительные уставы. В этих документах, а также в разрабатывае- мых на их основе различных планах и проектах развития поселений должны быть отражены условия, необходимые для сохранения их культурного и при- родного наследия, в частности, городского или сельского ландшафта.

Градостроительная документация вышеназванных объектов особого гра- достроительного регулирования согласуется с заинтересованными природо- охранными органами и органами охраны объектов культурного наследия. К этой процедуре должны привлекаться и администрации охраняемых терри- торий, прежде всего — национальных парков и музеев-заповедников. Выбор участка строительства или реконструкции, типа застройки, архитектурные формы, а также цветовые и конструктивные детали, материалы, тип огражде- ний, развитие коммуникаций — всё это должно находиться под контролем ад- министрации.

К сожалению, органы местного самоуправления, как правило, не намерены и не занимаются разработкой и утверждением соответствующей градострои-

485

Культурный ландшафт как объект наследия

тельной документации, не уделяют этому вопросу должного внимания. Дело в том, что «Градостроительный кодекс» не обязывает принимать такие докумен- ты, а только фиксирует область их правоприменения, порядок разработки и ут- верждения. Отсутствие же таких документов поддерживает состояние правовой неопределённости, а значит создаёт условия, благоприятствующие админист- ративному волюнтаризму и вседозволенности. В результате многие сельские ландшафты непоправимо искажаются неупорядоченной застройкой, ведущей- ся без учёта градостроительных традиций региона. В подобной ситуации, при реальной угрозе разрушения исторически ценной историко-культурной среды поселений, на уровне субъекта федерации можно разработать и утвердить необходимый регламентирующий документ, например, «Требования к за- стройке» на территории национального парка, музея-заповедника или на тер- ритории, находящейся под иной формой охраны, что будет способствовать со- хранению историко-культурного наследия всех типологических разностей, в особенности, культурных ландшафтов.